Nuevo Código pena: sanciones al desacato de sentencias 

En varios artículos, el autor de esta columna ha abogado por el establecimiento de sanciones administrativas y penales, según la gravedad del caso, contra los funcionarios públicos que incurrieran en desacato de sentencias judiciales, especialmente las dictadas en materia de amparo. Se trata de una figura que cuenta con antecedentes en ordenamientos jurídicos de países como Perú, Colombia y España, entre otros.

Habíamos señalado que el Código Penal anterior no contemplaba expresamente, en los términos que ahora recoge el nuevo Código Penal dominicano, una figura general de desacato de sentencias judiciales. No obstante, su artículo 188 tipificaba el «abuso de autoridad contra la cosa pública» y establecía la sanción de reclusión menor para determinados funcionarios que recurrieran a la fuerza pública para impedir la ejecución de leyes, contribuciones legales, autos o mandamientos judiciales y otras disposiciones emanadas de autoridad legítima.

Asimismo, habíamos advertido que el desacato de sentencias no se encuentra sancionado disciplinaria o administrativamente, ni por la Ley de Función Pública No. 41-08, ni por la Ley No. 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, y esta última, a diferencia de otras similares, apenas menciona una vez la palabra «desacato», pero sin desarrollar o describir mínimamente dicha figura y sin establecer ninguna consecuencia sancionatoria para los funcionarios que incurran en el incumplimiento de las sentencias dictadas por el máximo órgano de interpretación constitucional, las cuales tienen carácter vinculante para todos los poderes públicos en virtud del artículo 184 de la Constitución.

Lo anterior se comprueba en virtud de que la Ley de Función Pública, en su artículo 79, numeral 1, se limita a establecer como deber de los servidores públicos el «cumplir y hacer cumplir la Constitución de la República, las leyes, los reglamentos, manuales, instructivos, y otras disposiciones emanadas de autoridades competentes».

Sin embargo, el incumplimiento de ese deber en relación con las decisiones judiciales, pese a la gravedad que ello implica, no solo no se encuentra expresamente contemplado en el citado artículo, sino que, más grave aún, tampoco se encuentra tipificada entre las faltas de primer, segundo o tercer grado establecidas en los artículos 82, 83 y 84 de la referida normativa.

Por su parte, la Ley 137-11, Orgánica del Tribunal Constitucional y de los Procedimientos Constitucionales, en el artículo 87, párrafo II, dispone lo siguiente:

«Todo funcionario público, persona física o representante de persona moral que se negare a la presentación de informaciones, documentos o cualquier otro medio de prueba requerido por el juez, podrá ser apercibido por la imposición de astreinte, sin perjuicio de incurrir, de persistir su negativa, en desacato».

Consideramos que la falta de tipificación y aplicación de sanciones administrativas y penales, en gran medida, ha contribuido a que numerosos altos funcionarios, civiles y militares, y en todos los gobiernos, hayan incurrido impunemente en el desacato de sentencias en perjuicio de los derechos fundamentales de las personas y de los recursos públicos.

Pagos de astreintes

Y decimos en perjuicio de los recursos públicos, porque el Estado dominicano, en ocasión de los desacatos de decisiones judiciales, ha debido pagar muchos millones de pesos del presupuesto nacional por concepto de liquidaciones de astreintes e intereses moratorios como consecuencia de la irresponsabilidad, arbitrariedad e indolencia de funcionarios públicos que han incumplido decisiones judiciales firmes dictadas incluso por el Tribunal Constitucional en materia de amparo.

En ese orden de ideas, entre las novedades del nuevo Código Penal, instituido mediante la Ley núm. 74-25 y modificado por la Ley núm. 44-26, figura la tipificación del desacato en su artículo 315, que establece:

“Artículo 315.- Desacato. Comete desacato quien desobedezca o resista una orden, fallo o mandato de una autoridad competente, así como el funcionario o servidor público que, en el ejercicio o con ocasión del ejercicio de sus funciones, se rehúse a ejecutar una decisión judicial a comparecer o a rendir las declaraciones requeridas por invitación o citación de los plenos de las cámaras legislativas o por sus comisiones permanentes o especiales. Párrafo. – El desacato será sancionado con quince días a un año de prisión menor y multa de uno a dos salarios mínimos del sector público, cuando se trate de un particular, y de tratarse de un funcionario o servidor público, multa de uno a tres veces el salario que este perciba al momento de la comisión de la infracción”.

Como puede observarse, la disposición contempla el desacato de decisiones judiciales, tanto cuando los particulares cometan dicha infracción como cuando incurran en ella los funcionarios y servidores públicos.

Sin embargo, es preciso advertir que, en el caso del desacato cometido por particulares, el nuevo Código Penal lo sanciona con prisión menor de entre quince días a un año y multa, y en el caso de funcionarios o servidores públicos, solo con multa, equivalente a entre una y tres veces del salario que estos perciban al momento de la comisión de la infracción.

A juicio del autor, la sanción exclusivamente pecuniaria prevista para los funcionarios y servidores públicos puede resultar insuficiente frente a la gravedad de determinados incumplimientos judiciales. También merece examinarse por qué el particular puede ser sancionado con prisión, mientras que el funcionario público que se rehúsa a ejecutar una decisión judicial queda sujeto, en los términos de esta disposición, a una simple multa.

Esa diferencia de tratamiento debe analizarse a la luz de la naturaleza de cada conducta, sus consecuencias, el grado de responsabilidad del infractor y los principios de igualdad y proporcionalidad. En particular, resulta pertinente considerar que los funcionarios públicos tienen obligaciones especiales derivadas de sus cargos y que estos deben actuar dentro del marco constitucional y legal en el ejercicio de sus funciones.

La referida diferencia de sanciones merece una revisión crítica, pues no parece tener una justificación jurídica razonable.  Entre las razones que sustentan esta posición, bastaría señalar que, en el caso de los particulares, el ordenamiento jurídico contempla diversos mecanismos de ejecución de las decisiones judiciales en materias como la civil, comercial, laboral e inmobiliaria. Entre ellos figuran los embargos y, cuando corresponda conforme a la ley, el auxilio de la fuerza pública para ejecutar los fallos.

El incumplimiento de una sentencia por un particular puede obedecer a distintas circunstancias. En determinados casos, pueden incidir dificultades materiales de ejecución, la insolvencia del condenado, deficiencias o inercia en las actuaciones procesales o la falta del auxilio requerido a las autoridades competentes. Estas circunstancias no eliminan necesariamente la responsabilidad del obligado, pero evidencian que el incumplimiento judicial puede responder a situaciones que deben examinarse en cada caso y que pueden ser ajenas al condenado.

Adicionalmente, cabe indicar que, en los conflictos civiles o comerciales que tienen como causa esencial el cobro de deudas, el procedimiento se encuentra regido por principios generales del derecho de rango constitucional (art. 40, numeral 10), como el que reza que «no se establecerá apremio corporal por deuda que no provenga de infracciones penales».

Así, la situación adquiere características particulares cuando el desacato proviene de la autoridad pública, como sería el director de la Policía Nacional, el ministro de Defensa, el comandante general de la Armada, el director de Impuestos Internos, el ministro de Hacienda, el ministro de Medio Ambiente, o cualquier otro alto funcionario en perjuicio de una persona o ciudadano particular.

En estos supuestos, el incumplimiento compromete no solo los derechos de la persona afectada, sino también la eficacia de las decisiones judiciales y la credibilidad de la autoridad de las instituciones encargadas de garantizar el Estado de derecho.

Además, el particular que obtiene una sentencia favorable frente a una institución estatal se encuentra en una situación de desventaja práctica cuando es la propia autoridad obligada que se niega arbitrariamente a cumplirla.

A diferencia de lo que ocurre en determinados procedimientos de ejecución entre particulares, no puede presumirse que el afectado disponga de mecanismos materiales eficaces para vencer por sí mismo la resistencia del funcionario responsable. No cuenta con el auxilio de la fuerza pública y el aparato represivo del Estado en estos casos.

Hasta ahora, la imposición de astreintes ha constituido el mecanismo más utilizado por los tribunales para procurar el cumplimiento de decisiones judiciales por parte de los funcionarios públicos. Sin embargo, su eficacia debe evaluarse a partir de los resultados obtenidos y de las consecuencias económicas que genera su liquidación, especialmente cuando el pago casi siempre recae sobre el erario, sin que ello asegure necesariamente que cese el incumplimiento de la sentencia o no se repita.

Por estas razones, consideramos que el desacato de sentencias por parte de funcionarios públicos merece un tratamiento sancionador que tenga en cuenta la gravedad de la conducta y la naturaleza de los derechos afectados.

En los casos más graves, podría examinarse la conveniencia de establecer sanciones penales más severas, incluida una pena de prisión por un período de hasta dos años, así como mecanismos de responsabilidad disciplinaria que permitan la destitución del funcionario responsable por parte de un juez apoderado de una querella por desacato judicial.

Estas medidas deberían aplicarse con respeto al debido proceso, al principio de legalidad y al derecho de defensa, sin perjuicio del derecho de la persona afectada por el desacato a ejercer las acciones de responsabilidad patrimonial que procedan o a reclamar la reparación de los daños sufridos conforme al ordenamiento jurídico.

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